黑龙江讷河：拉哈镇一号地段棚改项目究竟谁在违约？

本站讯 依据我国现行法律，在民事法律关系中，政府与企业和普通公民的地位都是平等的。然而，在黑龙江省讷河市却有这么一个镇级政府，与企业签订协议后，又单方面撕毁协议，还屡次动用公权力向处于平等法律地位的对方下达行政处理决定，更令人匪夷所思的是，在未经法院判决解除协议前，其已经将协议对方赶出了开发现场，却让另外一家企业进驻现场......

这个镇级政府，就是黑龙江省讷河市下辖的拉哈镇政府!日前，当事企业讷河市嘉缘房地产开发有限公司(下称嘉缘公司)向媒体提供大量视频、图片证据和书证，反映这个镇级政府用行政手段和公权力吃霸王餐、耍大牌，在民事合同纠纷里既当甲方(被告)又当判官，并称由于拉哈镇政府的违约与霸道、蛮横，给企业造成了上千万的损失，企业已经奄奄一息!在党中央国务院千方百计稳经济保民生的大背景下，此事显得格外不合时宜。

嘉缘公司称政府单方面违约造成巨大损失

嘉缘公司与拉哈镇政府的纠纷始于2014年3月。当时，讷河市政府决定在拉哈镇一号地段搞棚户区改造，时任市委市政府主要领导在一次专题会议上也号召，在拉哈镇搞“拉哈镇一号地块、老年康复中心、大供热建设”，共计捆绑三大板块。当时的嘉缘公司还叫“依安县平安房地产开发有限责任公司拉哈分公司”，该公司响应政府的号召，就参与了该项目(又称一号地块项目)的开发建设。

嘉缘公司提供的证据证明，2015年，该公司向讷河市房屋征收与补偿办公室缴纳了50万元的房屋拆迁保证金。2015年7月，其争取到山东潍坊明德集团的项目开发合作支持。2016年4月，讷河市拆迁办和嘉缘公司参与拉哈镇一号地块实质性搬迁动员工作正式铺开。

然而到了2016年6月，形势开始突变，拉哈镇党委、镇政府居然在一次会议上公开宣称一号地块项目与拉哈镇政府无关，属于开发商个人行为，政府不承担任何责任，致使讷河市拆迁办的工作无法进行下去。从2017至2019年三年期间，已动迁的老百姓多次上访，政府迫于压力2019年7月，在时任镇长张恒、副镇长岳永杰的推动下，嘉缘公司与拉哈镇政府就一号地块项目建设签订了《建设工程开发保障协议书》。

2019年10月初，嘉缘公司在手续不全、不具备开工条件的情况下，接到讷河市政府强制开工通知，如不开工就算自动放弃。无奈，嘉缘公司完成了两栋小高层楼的基础建设。但是，2020年3月，拉哈镇政府再一次的将项目单方面取消了，自此老百姓再次不断上访，直接导致了工程建设的停滞。

截至目前，嘉缘公司已完成了棚户区160余户房屋拆迁补偿工作及总建筑面积为1.5万平方米的两幢楼房的基础工程。该公司及山东潍坊明德集团先后在动迁、人员工资、项目开发勘测、规划、拆迁协议安置补偿、两幢高层楼房基础施工等方面累计投入资金1500余万元。

嘉缘公司认为，是镇政府多次制造障碍，阻止项目正常进展，并在2022年3月30日向嘉缘公司送达《终止(解除)建设工程开发保障协议书事先告知书及听证告知书》和《关于选取评估机构进行评估的告知函》，单方面终止了《建设工程开发保障协议书》，其严重的违约行为，直接导致了今天的结果。日前，嘉缘公司已经向法院提起行政诉讼，要求确认拉哈镇政府作出的拉政函〔2022〕48号《关于终止和解除建设工程开发保障协议书的决定》(下称《决定》)违法并判令撤销该决定。

拉哈镇政府认为嘉缘公司没有缴纳保证金

对于嘉缘公司所称的镇政府违约并起诉镇政府问题，拉哈镇政府则称是嘉缘公司违约，其至今未缴纳2000万元保证金，因此镇政府才做出的《决定》。其答辩书主要内容如下:

一、被告作出的行政处理决定具有合法性，法律依据和证据依据充分，程序合法，请求人民法院予以维持。

第一，原告方实际投资人在2013年开始在此地段启动项目开发建设立项程序，但是由于征收工作滞后，造成一直未能开发建设，后期此项目变更开发建设单位为讷河市嘉缘房地产开发公司。通过历史沿革资料显示，被告方对此予以认可并一直积极协助原告推动征收等工作。为了确定双方权利义务，原被告双方在2019年7月17日签订了建设工程开发保障协议书。协议书约定嘉缘公司负责办理开发建设各项审批和资金投入等事项，在规划前需按甲方要求交齐土地出让金、配套费、农民工保证金、开发保证金。先行缴纳100万征收保证金，在2020年开工前缴纳一千万征收保证金，同时约定了相应违约条款。经过讷河市征收部门测算，此地段征收补偿费用需2000余万元，但是原告在双方已经签订书面协议并且上级政府应原告要求已经出具会议纪要的情况下，原告仍无正当理由拒不缴纳征收保证金，导致本地段征收事项无法依法完成，已经遗留多年的征收回迁问题无法得到解决。为了及时解决回迁安置建设，被告在多次书面通知、催告并经过听证等程序后，依法下达了终止和解除合作事项的行政处理决定。

被告提交的证据一至证据九足以证明，被告及相关单位没有拒不履行协议义务行为，被告更没有违法增设或增加原告协议义务的行为。被告要求原告缴纳的款项既是协议约定，也是征收法规规定，具体金额是由征收主管部门依法测算。因此，被告作出的行政处理决定证据和法律依据充分。

第二，被告作为乡镇人民政府有权对本区域行政管理事项做出行政处理，对双方签订的行政协议有权依法作出相应决定。在被告作出行政处理决定前，依法进行了调查、书面通知、听取意见、事先告知、听证、行政调解等程序,充分保证了相对人的各项程序权利。因此，根据最高人民法院关于行政协议司法解释的规定，被告作出行政决定的主体资格和程序合法，人民法院应当予以维持。

二、原告诉讼请求不成立，请求人民法院予以驳回。本案是人民政府与社会资本方合作进行征收和项目开发建设，此合作形成的协议属于典型的行政协议，行政协议在具体适用法律法规时，可以适用民事规范，但这不影响行政协议本身的法律性质。原告对此存在误解，其坚持应按民事协议处理也没有实质法律意义，因为无论是按照民事协议还是行政协议处理，均需遵守法律法规和协议约定。因此，其诉讼主张和理由不成立。

原告不履行法定和协议约定义务的事实客观存在，原告的违约行为导致逾期网迁建设也会造成被告相应经济损失，但为了保证相对人的投资者利益，被告在作出行政处理决定时，依法对投资者的具有客观依据的投资予以补偿，被告已经充分保证了原告的合法权益。

律师认为镇政府违约违法

嘉缘公司认为镇政府违约，而镇政府却认定嘉缘公司违约，那么究竟是哪一方违约呢?

嘉缘公司向媒体提供的视频和政府文件证明，拉哈镇一号地块是经过政府多个部门审批确定的棚户区改造项目，该项目开工当天，拉哈镇委书记和镇政府主要官员都出席了开工典礼;“拉哈镇一号地段房屋征收动员大会”的现场视频证明，该动员会是由讷河市征收办主持召开的，并由征收办宣布政府多个部门的审批文件;拍摄于2018年4月11日的镇政府、开发商与被拆迁户的对话会视频显示：被拆迁户们焦急的问啥时候才能开工?开发商回答：开工不了，因为政府官员曾经公开说，一号地段是开发商个人搞的与政府没有关系，在被拆迁户们中造成十分恶劣的影响，致使被拆迁户们不敢签协议，即使签了协议也不交门钥匙以至于开发商没法开工。对此，镇政府的官员们表示会尽快协调解决。

嘉缘公司提供的《拉哈镇人民政府关于终止和解除建设工程开发保障协议书的决定》(拉政函【2022】48号)则称：“根据双方2019年7月17日签订的建设工程开发保障协议书和项目推进实际情况，拉哈镇人民政府多次与贵公司进行友好磋商，并书面发送限期履行通知和催告通知书。但贵公司一直未予有效回复也未按照约定及征收规定履行缴纳征收保证金义务。贵公司的实际行为表明没有继续履行的意愿。为及时解决该地段居民回迁安置等遗留问题，经拉哈镇人民政府研究决定，拟解除与贵公司的全部合作，终止履行建设工程开发保障协议书，由拉哈镇政府依法另行建设。”

“为此，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第12条、《讷河市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》、《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》国发[2013]25号、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第1条、第2条等规定及建设工程开发保障协议书的约定，本政府经研究决定如下:一、终止和解除双方建设工程开发保障协议书及全部合作事项。二、贵公司收到本决定书后立即自行撤离现场，并可持本决定办理有关项目注销备案等相关手续。需本政府协助出具其他法律文书的，本政府依法出具。三、对贵公司实际投资建设按照评审价格依法补偿，评估后补偿金额为915174.74元，此资产依法收回。贵公司已经缴纳征收保证金50万元人民币和支付的被征收户征收补偿款24万元无息返还。四、该项目由本政府依法按照规定继续建设，以保证棚改回迁安置，如贵公司不予配合造成回迁工作停滞的，依法追究法律责任。”

该《决定》还称：“本决定作出之日即发生法律效力，相对人有权自收到本决定书之日起六十日内向讷河市人民政府提出行政复议或在收到本决定书之日起六个月内直接向齐齐哈尔市铁路运输法院提起行政诉讼。复议诉讼期间不停止本决定的执行。”

对于镇政府关于嘉缘公司违约的说法，嘉缘公司针锋相对的提供证据证明：未能按照约定缴纳保证金的原因并非由嘉缘公司造成，以此为由终止双方合作，没有事实和法律依据。

1、2016年6月，在一号地块居民签订《搬迁协议》户数已达60余户的情况下，拉哈镇党委书记王武，罔顾与嘉缘公司存在合作关系的事实，授意西北街社区书记彭永华通过会议形式，向一号地块居民煽动该项目与拉哈镇政府无关，属于开发商个人行为，政府不承担任何责任。自此，一号地块项目开发开始受到重重阻力，直至2019年下半年项目才再次启动。

2、2020年正当项目开工在即之时，3月20日嘉缘公司接到拉哈镇政府领导转达的讷河市政府通知，拉哈镇整体大规划，拉哈镇项目取消了，以建设新城通过异地安置方式解决一号地块居民安置住房问题为由，单方面作出了终止拉哈镇一号地块项目《建设工程开发保障协议书》的决定。后经再三协调，镇政府7月中旬通知嘉缘公司继续实施拉哈镇一号地块项目工程建设。但8月上旬，在嘉缘公司做好各方面施工建设准备后，镇政府于9月中旬，再次单方面通知停止了工程建设。由于镇政府多次单方停止工程建设及终止合作，才导致项目的停滞不前。

3、2022年3月30日，镇政府再次向嘉缘公司送达《告知书》和《告知函》，单方面终止《建设工程开发保障协议书》。其《告知书》所称未能按照约定缴纳保证金的原因并非嘉缘公司造成。自从项目启动以来，拉哈镇政府始终未能完成动迁，达不到开工条件，又出尔反尔经常变化，导致开发商无法开工，到后来，讷河市几名主管领导又先后出事，一号地段再次搁浅。因此，嘉缘公司要求镇政府完成动迁具备开工条件就缴纳2000万保证金，但镇政府始终没有尽到政府作为甲方的责任，却反而把责任甩锅给开发商，这是典型的倒打一耙，以此为由终止双方合作，没有事实和法律依据。

4.镇政府与嘉缘公司就一号地块的合作事宜属于民事法律行为，镇政府无权对嘉缘公司作出行政处理。嘉缘公司承包拉哈镇一号地块并与镇政府签订了《建设工程开发保障协议书》，是为了对拉哈镇一号地段进行开发，拉哈镇政府作为甲方是嘉缘公司的合作方，不涉及行政机关的行政管理职责，且也不存在政府享有优益权的内容，故属于民事法律行为，嘉缘公司与镇政府处于平等的民事主体地位，镇政府无权对嘉缘公司作出行政处理。镇政府向我单位发送《告知书》相关内容与事实不符且不符合法律规定。

嘉缘公司称，由于拉哈镇政府出尔反尔一再违约,给嘉缘公司造成了巨大的经济损失，根据《民法典》第509条和第577条之规定，镇政府应当承担相应的违约责任并赔偿嘉缘公司的全部损失。

北京大成律师事务所一位资深律师在接受记者咨询时称：在目前国内的经济环境下，政府违约几乎成了一种普遍现象。但拉哈镇政府做的却是太牛掰了，先是作为独立法人与企业签订了合作协议，又出尔反尔的屡次违约，随后又以政府的公权力对合作的另一方做出处理决定，这是典型的既当运动员、又当裁判员!政府与企业签订协议后，双方在民事法律关系上，就是平等的关系，如果协议一方构成违约，必须平等协商解决，解决不了的可以通过法院来裁决，不仅是镇政府，即使是更高级别的政府，也必须遵守协议，绝不能既当合作方，又充当对方是否违约的判官，如果这样搞，市场经济就玩不下去了，因为市场经济首先是契约经济。在此案中，我们看到的是权力的任性、傲慢与蛮横，是几千年封建专制体制留下的余毒，要想发展市场经济，就必须彻底清除这种封建余孽!

在拉哈镇政府与嘉缘公司的这场纠纷中，究竟是谁在违约?谁在践踏法律、破坏营商环境?作为媒体，只能如实呈现各方的观点，不能妄加评断，相信广大网友、读者的眼睛是雪亮的，我们也相信法律是公正的。我们期待着法院的公正裁判。对于此案的进展，媒体将密切关注。(记者一刀 胡歌)

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编辑：李辉