黑龙江讷河：政府违法拆除企业工程，法院判决引争议

本站讯 2025年的东北，春天来的似乎有些犹豫。在黑龙江哈尔滨市，虽然已经进入4月末，可老天总是时冷时热、反复无常。这，正如郝亚洲一颗悬着的心。站在哈尔滨铁路中级法院的大门口，他的心里不知道是什么滋味：十一年了，他从满怀憧憬与希望的房地产开发商，到一位四处奔走维权的上访人、告状人，这角色的转换犹如过山车一般，他不知道哈尔滨铁路中级法院最后能不能给他一个公正。为此，他期待着。

招商入局：从政策红利到政府“变脸”

故事还的从十一年前开始。2014年的春天，黑龙江省讷河市拉哈镇的阳光里带着些许寒意，却挡不住房地产商人郝亚洲的热情。在当地政府“大干快上”的招商动员会上，时任讷河市委市政府主要领导描绘了一幅蓝图：拉哈镇一号地块棚户区改造、老年康复中心、大供热建设三大板块捆绑开发，作为拉动区域经济的重点工程，将享受土地、税收等多重政策优惠。

彼时的郝亚洲经营的依安县平安房地产开发有限责任公司拉哈分公司，正寻求业务突破。“政府文件里写得很清楚，这是民生工程，也是政绩工程，我们作为企业响应号召，怎么也没想到会走上维权之路。”郝亚洲回忆起当年的决定，语气中仍带着苦涩。

按照政府规划，一号地块项目定位为棚户区改造，旨在改善拉哈镇老旧城区居住条件，同时带动周边商业开发。2014年至2016年间，郝亚洲的团队先后完成了项目立项咨询、拆迁摸底等前期工作。然而，2016年6月的一次镇党委会议成为转折点——拉哈镇政府突然宣称“一号地块项目属于开发商个人行为，政府不承担任何责任”，原本由政府主导的拆迁工作戛然而止，已签约的拆迁户陷入观望，项目陷入停滞。

“这相当于政府单方面撕毁了口头承诺。”郝亚洲出示了2016年前后与政府部门的沟通记录，其中2016年2月平安公司拉哈分公司向讷河市发改委提交的《隆德嘉园小区项目立项申请》明确标注“拟按棚户区改造政策开发建设”，而发改委的批复文件也提及“符合城市总体规划和棚户区改造政策”。但镇政府的“变脸”让企业陷入两难：继续投入可能血本无归，退出则面临拆迁户索赔。

协议“复活”：强制开工与行政强拆的双重困境

转机出现在2019年。随着周边拆迁户上访压力增大，拉哈镇政府态也十分着急。当年7月17日，郝亚洲新成立的讷河市嘉缘房地产开发有限公司(简称“嘉缘公司”)与拉哈镇政府签订《建设工程开发保障协议书》，明确政府负责约定“政府负责协助办理各项审批手续、完成征收工作并达到开工状态”，企业则承担开发建设任务，同时约定“乙方先行缴纳100万元征收保证金，2020年开工前缴齐1000万元余额”。

然而，这份协议成为新的矛盾起点。2019年10月初，嘉缘公司突然接到镇政府“强制开工”通知，称“如不开工则视为自动放弃开发资格”。“当时土地出让手续尚未完成，规划许可证、施工许可证都没办，我们提出异议，但政府说‘边干边补手续是常态’。”郝亚洲提供的现场照片显示，2019年9月6日项目开工仪式上，拉哈镇副镇长赫然出席，而此时项目尚未取得任何法定开工许可。

迫于压力，嘉缘公司启动两栋回迁楼基础施工，完成160余户拆迁补偿，并投入勘测、设计、监理等费用，累计支出超1500万元。但2020年3月，时任讷河市副市长突然告知拆迁户“项目取消”，要求异地安置。2022年5月8日，拉哈镇政府未经法定程序，组织城投公司强行拆除已建基础工程;6月21日，镇政府正式作出《关于终止和解除建设工程开发保障协议书的决定》，仅同意返还保证金、拆迁补偿款及基础工程“造价费”共计165万余元。

“拆除时没有进行质量检测，也没有评估残值，直接用推土机推平。”嘉缘公司代理律师展示了现场视频：混凝土基础被破碎锤击碎，钢筋裸露在外，现场一片狼藉。根据《行政强制法》规定，行政机关实施强制拆除前，应当履行催告、听取陈述申辩、作出强制执行决定等程序，但拉哈镇政府的行为被指严重违反法定程序。

司法博弈：两级法院确认政府违法，赔偿判决却“责任分摊”

嘉缘公司的维权之路首先在行政诉讼中取得突破。2022年，齐齐哈尔铁路运输法院作出(2022)黑7104行初280号判决，认定拉哈镇政府终止协议的行政行为违法;2023年，二审法院维持原判，明确镇政府“单方面解除协议缺乏事实和法律依据”。

然而，在随后的行政赔偿诉讼中，司法裁判出现争议。2024年，齐齐哈尔铁路运输法院作出(2024)黑7104行赔初3号判决，认定“双方均存在违法违约行为”，判决嘉缘公司承担30%责任，镇政府承担70%责任，并将鉴定机构评估的870余万元损失仅支持258万元。

法院的逻辑链条如下：一方面，嘉缘公司未取得土地、规划、施工许可开工，且未缴齐1000万元保证金，构成违约;另一方面，镇政府明知企业违法开工却未制止，单方面提高保证金至2000万元，并违法强拆，存在过错。因此，法院将主要损失(基础工程投入)按责任比例分摊，并对鉴定报告中的预期利润、材料滞留损失等以“证据不足”为由不予支持。

这一判决引发广泛争议。嘉缘公司上诉状指出，作为行政协议相对方，企业依赖政府指令行事，“没有政府允许，哪个开发商敢无证开工?”根据《行政诉讼法》第34条，政府应对行政行为合法性负举证责任，但镇政府未能提供“强制开工”的书面依据，仅以“出席开工仪式”证明其“知情”，显然不足以免除其监管责任。

法律争议：行政协议中的信赖保护与责任边界

有法律界资深专家认为，本案核心争议集中在两点：一是行政协议中政府的主导责任如何界定;二是企业“违法开工”的责任能否与政府违约割裂评价。

北京师范大学法学院一位教授分析：棚户区改造属于典型的行政协议范畴，政府不仅是管理者，更是协议一方主体，需遵循“诚实信用”和“信赖保护”原则。“企业基于对政府招商政策的信任投入资金，政府随意变更行政行为，即便程序违法被确认，也应承担全部赔偿责任，除非能证明企业存在故意违法。”

针对法院认定的“企业未缴保证金违约”，上海锦天城律师事务所行政法一位法律专家指出，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，征收补偿费用应由政府负责筹集，协议约定“企业缴纳保证金”涉嫌违法转嫁义务。“若政府未完成土地征收，企业无法取得土地使用权，缴纳保证金的前提不存在，不能以此认定企业违约。”此外，鉴定报告中的870万元损失构成亦值得关注。其中，基础工程费181万元、设计勘探费90余万元属于实际支出，而预期利润541万元系根据规划建筑面积测算的合理收益。根据《国家赔偿法》，行政赔偿应包括直接损失，而预期利润是否属于“直接损失”在司法实践中存在分歧。“但在行政协议纠纷中，若协议正常履行可获得的利益，应视为信赖利益的一部分。”这位法律专家表示。

深层追问：基层治理中的契约精神与法治困境

本案折射出基层政府在招商引资中的共性问题：重签约、轻履约，重短期政绩、轻长远法治。据不完全统计，近五年全国范围内因政府换届、政策调整引发的行政协议纠纷年均增长12%，而企业维权成功率不足30%。

“基层政府常将行政协议视为‘政策工具’，缺乏契约意识。”中央党校政法部教授吴玉章指出，本案中镇政府多次单方面变更行政行为，甚至在法院确认违法后仍拒绝全额赔偿，反映出部分基层干部“权大于法”的思维定式。而法院将企业责任与政府责任“三七开”，可能混淆了行政协议与民事合同的责任边界——在行政法律关系中，政府对行政相对方具有支配性，企业的“违法”往往与政府的默许或指令直接相关。

值得关注的是，讷河市近年来多次因行政争议引发舆论关注。从早年“服刑人员与警察妻子同居”事件，到本次棚改纠纷，当地基层治理的规范性屡遭质疑。“投资环境的核心是法治环境，政府不讲诚信，受伤的不仅是企业，更是整个地方的发展前景。”一位东北民营企业家感慨道。

日前，嘉缘公司已向哈尔滨铁路中级法院提起上诉，并向纪检监察部门提交了关于一审法院疑似“枉法裁判”的举报材料。4月30日，哈尔滨铁路中级法院将开庭审理。而据郝亚洲介绍，由于拉哈镇政府不讲诚信并单方面违法违约，导致严重的后果，曾经在工地干活的农民工拿不到工资，给郝亚洲供料的拿不到材料款，郝已经被多人起诉，有的已经进入执行程序。本案的最终走向，不仅关乎一家企业的生存，更考验着基层治理能否真正步入法治化轨道。对此，媒体将继续关注。

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编辑：李辉